参阅报告 | 水库资产信托管理改革与实践初探
本文字数：4400字
阅读时间：约12分钟
水库管理是水利工程运行管理的重要组成。破解水库管理、尤其是中小型水库管理长期面临的人、财、物短缺难题，在继续争取加大财政保障力度的基础上，创新水库管理模式，引入国有资产信托管理理念，与具有库区资源综合保护开发能力、实力和意愿的社会资本签订水库资产信托管理合同，通过库区资源综合保护开发促进工程维修养护、安全运行和管理责任的落实，是扭转过去水库管理“端着金饭碗讨饭吃”困难局面的有益探索。
一
水库资产信托管理的概念及内涵
水库是我国水利国有资产的重要组成部分。我国现在虽然没有制定国有资产信托管理的具体制度，但《信托法》可以认为是推动水库国有资产信托管理改革的基本法律依据。依据2001年制定的《信托法》第2条规定：“信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”
水库资产信托管理，可以理解为水库资产的委托人依据信托合同将水库资产委托给受托人，由受托人按照委托人的委托，为受益人的利益或特定的目的，按合同规定条件和范围，占有、管理、使用水库资产的行为。按照《信托法》规定，受托人在信托期间独立行使信托财产的所有权。尽管受托人取得信托财产所有权并不是目的，只是为了方便受托人行使管理权的一种手段，但考虑到水库资产公益性与经营性并存的重要性、特殊性，与单一的经营性国有资产信托、公益信托等既有共同点、又存在差异性。受托人只是水库资产形式上的所有人，受托人所行使的水库资产所有权，不同于具有绝对性的财产所有权，是非绝对的、有条件的，是受到信托合同约束的，也是受到委托人监督的。
信托关系中规定信托必须有委托人、受托人和受益人三方当事人。对于水库资产信托管理，主要涉及以下三方当事人。
1.水库资产信托委托人：各级水行政主管部门受国务院及各级人民政府委托，是水库国有资产的监督管理主体，在授权范围内对水库国有资产实施监督和管理，是水库资产信托的委托人。
2. 水库资产信托受托人：受托人可以是有行为能力的自然人，也可以是具有受托经营能力的法人。从水库资产信托的需求和实际情况出发，具备水、渔、农、林、电等库区资源综合开发、利用和保护能力及经验的相关企业，是水库资产受托方潜在的目标群体，如各地水投集团、水利施工、水利设计等企业。
3. 水库资产信托受益人：公益性公共事务的受益对象是特定区域范围内的全体公众。水库作为典型的公共基础设施，水库安全运行、管理和保护等特定受益范围内的全体公众，是水库资产信托受益人。
二
探索开展水库资产信托管理试点的重要意义
水库历来是重要的民生公共工程，也是水、渔、光等自然、经济资源的物质载体。水库资产信托管理，是公共信托理论在水利工程运行管理改革的应用及创新，对于进一步深化水利工程管理市场化改革，借助社会专业力量提高水利工程管理水平，合理保护和开发库区资源，实现水库国有资产保值增值具有重要的理论和实际意义。
树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，不仅需要从认识上深刻理解良好自然生态蕴含的价值内涵，更需要在实践中打通绿水青山的价值转化通道。水库作为复杂公共资源的集合体，是联系山水林田湖草生命共同体和生态福祉的重要纽带。依托特有的功能优势和专业化的服务能力，从促进库区资源保护、开发和利用的角度开展水库资产信托管理，推动库区生态资源优势向生态经济价值转变，是立足水库资产特点和优势，探索打通两山理论转化通道的生动实践。
水库资产是水库管理单位资产重要的组成部分，也是水管单位进行生产经营活动的经济基础。长期以来，水库管理单位普遍存在重视资产安全管理、忽视资产经营管理的现象，既有受传统财政保障路径依赖和惯性思维的影响，更重要的是缺乏专业的投资管理能力、资源整合能力和风险管理能力。针对中小型水库资产公益性突出的特点，借鉴公益信托的理念和模式，开展水库资产信托管理试点，对有效盘活存量资产，优化资源配置，促进水库国有资产保值增值具有重要的示范意义和带动作用。
长期以来，中小型水库工程受制于财政经费投入不足、自我造血功能不强等多方面因素影响，有限的财政经费大多陷于“有钱养人、没钱办事”的局面，严重制约水库工程维修养护的及时到位，影响工程综合效益的充分发挥。开展水库资产信托管理，可以有效激发受托方在水库工程维修养护投入、库区资源保护开发等方面的积极性、主动性和创新性。更为重要的是，受托方的资产专业管理和项目运作能力，对提高水利公共服务能力和水平提供了专业的技术和持续的资金保障。
三
水库资产信托管理的实践初探
现阶段，水库资产信托管理仍属于新生事物，没有现成直接可借鉴、可参考的模式。调研发现，中部地区某县围绕水利工程管理体制改革，就全县2座中型水库及24座小型水库全权交予省水投集团负责日常运行管理、资源保护及开发利用，一定程度上可以看作是水库资产信托管理探索实践的雏形。
实施水库资产信托管理改革之前，该县经济基础相对薄弱，中小型水库管理维修养护及人员经费长期只能依靠中央和省级财政投入，市县配套严重不足。受位置相对偏远、收入待遇偏低等因素影响，基层水管单位招人难、留人难的问题尤为突出。与当前不断提升的水库管理要求相比，人财物短缺的状况，明显制约了水库维修养护的及时性、高效性和可持续性，给水库安全管理带来潜在的风险。在此背景下，地方水利局与省水投集团达成了水库资产信托管理协议，主要做法及成效如下：
参照国有资产信托管理，县水利局作为水库国有资产所有权的代表，与省水投集团签订水库资产信托管理合同。通过省水投集团对水库资产及库区相关资产的接管运营、人员的重组入驻，实现了在不增加当地财政投入压力、不新增财政供养人员编制的前提下，较好地解决了26座中小型水库管理长期面临的资金不足、人手不够、设备不良等问题，又有利于提高水库安全运行的保障能力、维修养护的管理水平和库区资源保护开发的力度。
水投集团的主要业务大多集中在涉水领域，加大水库等核心优势资产资源的整合，能够为企业延伸壮大涉水产业链、优化涉水产业布局、促进产业集聚发展，打造企业核心竞争力，带来充分的资源优势和战略优势。在水库资产的有限、生态、稀缺等自然属性和经济属性暂未被深刻认识、价值未被充分挖掘的机遇期和窗口期，以水库资产信托管理的模式，在主动帮助委托方解决水库管理难题的同时，能够以相对较低的成本、较小的阻力获得可供整合开发利用的水库资产及库区资源。
四
有关建议
党的十八大以来，我国深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，极大激发了市场活力和社会创造力，促进了经济社会发展。水库资产信托管理，是水利行业深入推进“放管服”改革的尝试和探索，是新时期持续深化水管体制改革的重要创新成果。从更好指导地方开展水库资产信托管理改革，提出以下几点建议。
水库是绿水青山的功能纽带和物质载体。探索开展水库资产信托管理，在库区生态产品综合开发、生态产品价值实现、深化水管体制改革等方面的创新举措，是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“两山”理论转化的具体实践。水库管理是水利工程管理的重中之重。水库资产信托管理，阐明了生态保护与经济发展的辩证关系，对于促进库区生态资源可持续保护及开发利用、带动水管单位增强自我发展能力、鼓励和引导社会资本参与水利工程运营管理具有重要的现实意义。
我国水库数量众多，分布广泛。不同水库的区位条件、资源禀赋、潜在优势等基础条件差异很大，决定了开展水库资产信托管理难以推行统一的规则和通用的模式。鼓励各地因地制宜自主探索水库资产信托管理改革，充分发挥地方基层的积极性、主动性、创造性，从落实水库安全管理责任、发挥水库生态资源优势、挖掘水库资源生态价值等多约束条件、多目标规划出发，结合水库实际情况，找到实现水库资产信托管理委托方、受托方和受益方三方共赢的模式。
尽管国有资产信托管理已不鲜见，且积累了大量的实践经验，但水库资产信托管理仍然属于新生事物，其实践经验的缺乏使有关问题的矛盾尚不能充分暴露，必然引致理论研究素材的贫乏和更多的意见分歧。与一般经营性国有资产相比，水库资产既有其共同性又有其特殊性，在积极借鉴国有资产信托管理经验及模式的基础上，需要统筹考虑水库国有资产的准公益性特点，加强国有资产信托管理相关理论、政策和法律法规研究，为深化水利工程管理体制机制这一重点领域改革创新创造条件。
长期以来，水投集团深耕于水利行业，在涉水项目资本运作、水库资产整合、库区资源开发等方面，具有得天独厚的天然优势和长期实践积累的丰富经验。当前，水投集团正面临转型发展的形势和要求，鼓励引导水投集团参与水库资产信托管理改革，既有利于支持水投集团探索自主发展的途径，发现和培育新的增长点，加快转型升级为有核心竞争能力的市场主体，也有利于激发其他市场主体的积极性、主动性和创造性，形成示范带动效应，促进水库资产信托管理改革的持续健康发展。
强化水库全运行监管是落实水利行业强监管的重要内容。推进水库资产信托管理改革，要坚决贯彻落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，以落实水库安全运行管理责任为目标，以盘活国有水库资产、开发库区资源产品、实现资源经济价值等为路径，激发市场主体对自身价值利益追求的主动性、创造性，从而为水管体制改革向深水区突围延伸注入活力，运用市场机制、两手发力切实管好盛水的“盆”、保护“盆”里的水。
来源：参阅报告 总704期
作者：刘汗 乔根平
往期推荐